总结经验 深化认识

在集体林权制度改革全面展开的关键时期,国家林业局决定召开这次北方地区集体林权制度改革现场会,主要任务是:深入贯彻中央林业工作会议和中央10号文件精神,总结推广甘肃省平凉市泾川县集体林权制度改革经验,进一步提高认识,统一思想,部署推进北方地区集体林权制度改革工作。 刚才,甘肃省委副书记刘伟平同志发表了重要讲话,生动总结了甘肃省集体林权制度改革的做法和经验,对推进全国集体林权制度改革有重要指导作用。甘肃省林业厅、内蒙古自治区林业厅、青海省林业局、甘肃省泾川县和合水县、陕西省宁陕县、辽宁省清原县等7个单位作了很好的发言,讲了他们如何统一思想、提高认识,如何将中央精神和当地实际有机结合,如何发动群众等好的做法,听了以后很受启发,希望大家认真学习,深刻领会,切实把集体林权制度改革工作搞好。下面,我讲三点意见: 一、认真总结学习甘肃省泾川县集体林权制度改革的重要经验 刘伟平同志刚才讲了甘肃省集体林权制度改革的五条经验,这是甘肃省委省政府以及全省人民的改革经验,充分说明他们对集体林权制度改革的认识更为深刻,领导更为重视,工作更为扎实,群众发动更为充分。我们这次现场会之所以选择在甘肃省泾川县召开,就是因为泾川集中体现了这些经验,用改革的生动实践回答了“改不改”、“靠谁改”、“怎么改”这三个问题,为北方地区集体林权制度改革树立了样板。泾川县推进集体林权制度改革的成功做法,概括起来主要有以下三条: 坚持通过实践发动群众,解决了“改不改”的问题。泾川县“一川四塬五分山”,全县森林覆盖率由新中国成立初期的不足1%提高到37.13%,集体林地有117.86万亩,其中公益林104.6万亩。泾川县是一个老典型,取得了许许多多的荣誉。2008年9月,泾川县被甘肃省确定为集体林权制度改革试点县以后,也产生了很多顾虑,县里领导担忧的是,林子一旦分到户,60年的营造林成果如果遭受破坏,自己就会成为历史的罪人;一些乡村干部担心的是,把集体林地分到户,集体收入减少了,公益事业就没法办了;一些群众担忧的是,公益林分到户,无利可图,还增加了管护责任。针对“要不要改”的问题,泾川县委书记、县长多次召开会议,深刻领会中央和省委精神,统一干部群众的思想,消除干部群众的疑虑,坚定推进改革的决心。他们主要是通过实践而不是说教来宣传党的方针政策,解决干部群众的思想疑虑。他们选择了13个村开展试点,通过抓典型,深入细致地宣传林改政策,宣传林改后拿到林权证可以抵押贷款,宣传林改后公益林中央和各级政府要予以补偿,宣传林改后可以发展林下经济,让群众更为全面深入地了解了林改政策。他们还组织干部群众到林改试点村现场参观,用事实说话,有效地消除了干部群众的思想疑虑,让群众深刻认识到“林改是好事,一定要改”,从而解决了“要不要改”的问题。 坚持依靠群众、尊重群众,解决了“靠谁改”的问题。“靠谁来改”,就是要坚持依靠群众来改,充分地发动群众、尊重群众。用他们自己的话讲,就是坚持“四知道”要求:一是林改的要求要让农民知道,二是林改的政策要让农民知道,三是林改的进度要让农民知道,四是林改的前景和效果要让农民知道。他们按照这一要求抓点带面开展工作,在工作中还做到了“三个拓展、三个提高”,就是“通过拓展宣传载体,提高群众知晓率;通过拓展民主决策范围,提高群众参与率;通过拓展民主监督内容,提高林改透明度”。在工作进程中,他们还要求做到“三不、两自主”,即“让群众自主讨论改革方案办法,自主确定分配方案;群众对情况不清楚不实施,意见不一致不票决,公示有异议不分配”,从而确保了群众的参与权、决策权和监督权。他们还探索出了因地划分、因树作价、优劣搭配、数量平衡、现金找补、随机抓阄等划分办法,群众都认为这个办法好。同时,他们做到了“三个坚持、三个满意”:一是坚持严格执行党的改革政策,让群众对贯彻执行政策满意;二是坚持严格林改方案程序,让群众对分配的方案满意;三是坚持严格林改操作程序,让群众对分配结果满意。农民满意了,群众就发动起来了,林改的办法就有了,林改的效果也出来了,很好地解决了“靠谁来改”的问题。 坚持把握重点、规范操作,解决了“怎么改”的问题。在林改过程中,泾川县坚持了“三个注重、三个机制”。一是注重产权到户,落实承包经营机制。这是中央林改政策的核心,做到山定权、人定心、树定根。二是注重生态保护,落实管护机制。集体林权制度改革的目的之一,就是要生态受保护。生态出了问题,改革就不成功。三是注重历史遗留问题,落实纠纷调处机制。他们因地制宜,分类指导,制定的“十步流程”、“五会定案”、“四榜公示”等都很严格。这些办法都是从群众中来,从实践中来,从一线上来的。这是群众智慧的结晶。对甘肃省特别是泾川县的林改经验,我们一定要认真学习,认真总结,认真借鉴。其他北方省区也有一些好的做法和经验,但南北不一样,各个省份也不一样,各地必须因地制宜,分类指导,把中央的精神与当地的实际结合起来,不能照抄照搬。 二、进一步认识全面推进集体林权制度改革的重要意义 全面推进集体林权制度改革,关键要解决好认识问题。要认真学习中央关于集体林权制度改革的一系列文件精神,把这些精神宣传落实到群众中去,使我们上下统一思想,提高认识,更进一步地掌握好改革的方向和要求,这是当前最重要的工作。关于这一点,我感觉我们的干部,特别是林业的一些干部,认识还不够深刻,工作还不够深入,甚至有极个别的单位和干部认为改革在北方地区行不通,对中央的一些政策理解不全面,把握不准确,落实不到位,从而影响了集体林权制度改革的顺利推进。当前,我们很有必要认真解决这一问题,要通过反复学习,深刻领会中央精神,切实统一思想,提高认识,切实增强责任感、使命感,更加自觉、主动地推进集体林权制度改革。 我多次讲过,党中央、国务院对集体林权制度改革高度重视,今年召开了新中国成立以来的首次中央林业工作会议,这说明中央对这项工作十分重视,同时中央也认为这项工作的难度很大,中央希望我们积极稳妥地开展工作,确保改革取得成效。在召开中央林业工作会议之前,中央要求国家林业局根据各地的试点经验,制定一个指导全国集体林权制度改革的文件。这个文件就是2008年颁发的中央10号文件,我们也把它叫做集体林权制度改革21条。这个文件是经过三个非常重要的会议来制定的,第一个是国务院常务会议,经过讨论把原来的22条改成21条,然后又上了中央政治局常委会,听完汇报后各位常委都认为这个文件非常好,非常重要,不仅是林业的事,而且将影响整个中国的经济社会发展,有中央领导同志建议专门召开中央林业工作会议进行部署,胡锦涛总书记要求我们在给中央政治局会议汇报时把召开会议的事明确提出来。之后,在中央政治局会议上,就确定要召开中央林业工作会议,对全国集体林权制度改革进行全面部署。这个会议本来准备去年开,因为发生了汶川地震和要举办奥运会,所以延迟到了今年。在中央林业工作会议上,温家宝总理对新时期林业的地位作了精辟概括,明确提出了林业的“四个地位”,回良玉副总理对新时期林业承担的使命进行了科学分析,明确提出了林业的“四大使命”。中央之所以这么重视这场改革,我认为主要基于以下三点: 集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革,是农村生产力的又一次大解放。胡锦涛总书记特别强调,集体林权制度改革是我国农村经营制度的又一重大变革,意义确实很重大。温家宝总理指出,林业正在进行一场史无前例的集体林权制度改革,它同土地家庭承包经营一样,具有重要而深远的历史意义。30年前的“包田包产”到户,真正实现了“田有其主”,极大地解放和发展了农村社会生产力,不仅解决了全国人民的温饱问题,而且带动了整个社会的变革,深刻影响到整个生产关系和上层建筑,使我国经济社会发展发生了翻天覆地的历史巨变,使我国的综合国力大为增强,国际地位大幅提高。30年后的集体林权制度改革,就是要“包山包林”到户,真正实现“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”,从根本上解决过去长期存在的产权归属不清晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。必将再次激发亿万农民的创业热情,实现农村社会生产力的又一次大解放,进一步带动整个经济社会的大发展,进一步带动我们整个民族的振兴和繁荣。当然,林地的效益不会像耕地那么快,但是经过三年五年、十年八年的努力,一定会产生巨大的效益。只要把林地交给农民,农民就会弹奏出最美妙的乐章。 集体林权制度改革是农村经营制度的丰富和发展,具有新的时代内涵。集体林权制度改革是在坚持集体林地所有权和用途不变的前提下,把集体林地的经营权和林木的所有权,通过家庭承包经营落实到农户,确立农民对林地的经营主体地位。这次林地承包经营与当年土地承包有四个明显特点:一是具有物权性。物权法明确规定,林地承包经营权是完全的用益物权,具有独立性。林地的原始承包经营权只能由本集体经济组织的农户依法享有,任何组织和个人不得侵犯。在承包期内,集体经济组织不得收回或调整农民承包的林地,赋予农民的经营权、处置权、收益权都要依法保护和落实。二是具有长期性。2008年中央10号文件明确规定,林地承包期为70年,承包期届满还可继续承包。温家宝总理指出,农村土地承包经营权30年不变就是长期不变,70年不变更是长久不变。70年就是二三代人,群众可以通过继承来继续承包经营。这让农民吃下了长效“定心丸”,他们就会合理地安排种植和采伐,树长不成材、卖不到好价钱,农民绝对不会随意进行砍伐。三是具有流转性。中央文件规定集体林地承包到户后可以抵押,在不改变林地用途和依法自愿有偿的前提下,林地承包经营权人对林地经营权和林木所有权可采取多种方式流转,依法进行转包、出租。林木生长周期长,要使林地资源转化为资本,就需要流转,包括林地的流转。在农民承包经营一段时间后,我们可以积极引导帮助农民开展抵押、流转等,实现对集体林地的规模化经营。实际上,南方省区已经开始流转,而且通过流转吸引了大量的资本和技术进入林业。四是具有资本性或资产性。当年土地承包时,耕地上没有资产,而现在27亿亩集体林地上,有几十亿立方米木材蓄积量,林地承包到户后,这些林木的所有权就归农民所有,使农民拥有了一笔可观的、可依法合理利用的个人资产。同时,林地经营权和林木所有权还具有资本的功能,可以作为入股、抵押或出资、合作的条件。这是农村土地经营的重大突破,也是农村金融的重大突破,破解了农村发展融资难等问题,带动了金融资本向农村流动。着名经济学家厉以宁教授说,集体林权制度改革超越了农村联产承包责任制,是更深入、更彻底的土地制度改革。 集体林权制度改革是贯彻落实科学发展观的生动实践,是应对金融危机的有效举措。这场改革的出发点和落脚点是生态受保护、农民得实惠,这充分体现了发展这个第一要义,体现了以人为本,体现了全面协调可持续发展的基本要求。集体林权制度改革的重点在山区,我国发展最薄弱的地方也是山区。全国山区面积占国土面积的69%,山区拥有全国90%以上的森林资源,山区人口占全国人口的56%,山区农民还没有完全脱贫致富,山区发展潜力在山,希望在林。随着改革的深入、政策的落实,林业产业很快就会发展壮大起来,林地的潜力就会释放出来,从而把山区的资源优势变为经济优势,这必然会促进山区农民脱贫致富,推动山区发展,缩小山区与农区、山区与城镇的差距,促进城乡全面协调发展。目前,一些省区山区的农民,林改后依靠发展林下经济,收入成倍增加,比平原地区的农民还要富裕。南方有些山区的农民一亩林地一年收入可达一二万元。温家宝总理在辽宁省调研林改时,就看到当年分到林地的一些农民养林蛙,一只卖10元,一年收入好几万元。同时,集体林权制度改革还为返乡农民工提供了大量就业岗位。据不完全统计,已经全面推进集体林权制度改革的13个省份,林改开展以来为农民和返乡农民工提供了3689.3万个就业岗位。此外,农民通过林改增加收入的同时也刺激了消费,为应对金融危机发挥了积极作用。我多次讲过,应对金融危机最有效的措施是扩大内需。而扩大内需在山区有两个办法:一个是扩大投资,这样固然能够尽快地促进经济复苏,但在扩大投入的同时必须调整经济结构,如果经济结构调整不到位,投资过快形成的产能就释放不出来,这就好像吃进去消化不了、拉不出来,就有危险。另一个也是永久的办法,就是扩大消费。我们国家消费的潜力在农村,在广大农民和部分城市低收入者中,这些群体消费意愿强,消费倾向高,但口袋里没有钱,购买力低,而高收入者虽然购买力强,但消费倾向低,这就出现了购买能力和消费意愿的错位。解决的办法,就是要把“三农”问题解决好,把农村、农民的工作做好,促进农民增收致富,提高农民的消费能力,而林改恰恰是解决问题的方法之一。如果我们把集体林权制度改革坚持搞下去,不仅可以使农民获得一笔可观的资产,从长远看,还将会大幅度增加农民收入。这对于全面释放农村林地和劳动力资源的潜力,加快林业产业发展、繁荣农村经济、增加农民收入、破解“三农”问题、拉动国内消费,都具有长远的历史意义。 认识到位后,我们还必须把握好“生态受保护、农民得实惠”这两个基本目标,这是改革的出发点和落脚点,是检验林改搞的好不好、成功不成功的试金石。我在北方一些地区看到,有的地方大力发展野兔养殖业,不但野兔肉很好卖,皮经过加工也很值钱;有的地方在林下养鸡,有的在林下养磨菇,林下经济搞得非常好。如果把林子分到户了,生态破坏了,农民的收入也没有增加,改革就是失败的,因此我们一定要把握好这两个基本目标。 三、扎实有效地推进北方地区集体林权制度改革 北方地区集体林权制度改革,起步较晚、情况复杂,是全国集体林权制度改革的难点。我们必须认真贯彻落实中央林业工作会议和中央10号文件精神,站在党和国家事业全局的战略高度,采取更加扎实有效的措施,把握好关键环节,确保改革质量,切实把这场惠及亿万农民的好事办好。 坚持以分为主,切实明晰产权。给予农民平等的集体林地承包经营权是这场改革的核心内容。要在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户,真正确立农民的经营主体地位。在改革中必须坚持以分为主,明晰产权,真正确立农民的经营主体地位。凡适宜家庭承包经营的林地,都要把承包经营权落实到本集体经济组织的农户,把“我们的”变成“我的”。对不宜实行家庭承包经营的林地,也要通过均股、均利等方式明晰产权。要切实把握好四个关键环节:一是做好宣传发动,统一思想认识,把中央政策交给农民。二是制定好改革方案。改革方案必须经过农民充分酝酿、充分讨论,真正体现农民的意愿,真正落实农民的参与权、决策权和监督权。三是细致做好勘界确权。各级地方政府要做好骨干培训、保障资金等工作,保证林地调查摸底、勘界确权、档案建立等工作的顺利开展。林地勘界要由专业技术人员协助,明确四至,准确登记,做到图、表、册一致,人、地、证相符,并建立健全档案,确保经得起历史检验。四是妥善处理历史遗留问题,积极调处林权纠纷,做到“组际纠纷不出村,村际纠纷不出乡,乡际纠纷不出县”,把矛盾化解在萌芽状态,确保农村和谐稳定。宣传发动、制定方案、勘界确权、处理纠纷这四个环节都要严格按照流程,一步一步扎扎实实地搞好。在明晰产权、分林到户的同时,要放活经营权、落实处置权、保障收益权,确保四权同落实。 加强政策扶持,巩固改革成果。把林地承包经营权交给农民后,要从金融、保险和财政上加大支持力度,让农民方便、放心地经营林业,这样才能巩固扩大改革成果,让农民获得更多的经济收益。当前,要认真学习领会中央文件精神,把国家要求建立健全林业的公共财政制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、林权流转制度和林业社会化服务体系等四项制度和一个体系的内容原原本本地告诉群众。各级地方政府要尽快将林业部门行政事业经费纳入同级财政预算,彻底解决“收费养人”问题。要认真落实《育林基金征收使用管理办法》和林木良种补贴政策,坚决制止和取消各种乱收费、乱摊派,切实减轻农民负担。要建立健全金融保险等支撑制度,让农民放心经营林业。要对林木采伐管理制度进行改革,建立健全林权流转制度和林业社会化服务体系,方便于农民,让农民有收益。对于2010年国家重点公益林补偿标准提高到每亩10元的政策,要研究怎样把承包到户的公益林补偿资金兑现到农民手中,进一步调动公益林管护的积极性。这些政策包括四项制度和一个体系,不仅基层的同志要认真学习落实,各部门的同志也要认真学习落实。 大力发展林业产业,尽快增加农民收入。要巩固扩大改革成果,让农民获得更多的经济收益,关键在于要培养和引导农民大力发展林业主导产业。11月初,我们在江苏邳州市召开了全国林业产业大会,明确提出要大力发展木材加工、森林旅游、油茶等木本粮油、竹藤、花卉、野生动植物繁育利用、木浆造纸、林业生物质能源、林产化工、沙产业这十大林业支柱产业,努力把我国建设成为林业产业强国。南方目前的主导产业是搞商品林、搞油茶。北方也要依托丰富的山地资源优势,因地制宜发展特色主导产业。陕西省集体林权制度改革后,正在着手规划发展1000万亩核桃、500万亩红枣和300万亩花椒。甘肃平凉的苹果产业搞的也很好。但是,也要注意解决好生态林与商品林的关系,要按科学合理的比例发展,同时要把握好两个原则:要保证林地的用途不改变,林地的质量不下降。产业发展是一个长期过程,一定要坚持稳步推进,不能急于求成,要逐步提高农民的素质,逐步把林业产业发展起来。 加大科技投入,提高服务水平。目前,林业科技投入比较少,服务水平还不到位。林改明晰产权、分林到户后,林业部门的工作还没完,还要管。例如,林改后生态林和商品林怎么发展,原来三北工程建设中林分质量不高的林木怎么间伐抚育,林木有害生物怎么防治,这些都需要加大科技投入。要因地制宜地研究经营不同类型的生态树种、商品树种,包括经济林树种。要积极组织引导农民成立农协和专业合作社,有效提高服务水平,进一步推进规模经营。 精心培育典型,搞好骨干培训。“点亮灯一盏,照亮一大片。”培育和宣传好典型,是推进集体林权制度改革的重要经验。北方地区13省区在改革实践中已涌现出了一大批先进典型,各地要精心培育,大力宣传,以点带面,推动全局。各地要高度重视培训工作,特别要加强对县乡领导、村组干部和林改骨干的培训,形成一支熟悉政策、掌握方法、明白规范的高素质的骨干队伍,确保改革顺利推进,确保改革取得实效。 加强组织领导,狠抓工作落实。集体林权制度改革离不开各级党委政府的支持,凡是各级党委政府重视的,当地的林改工作就进展快;凡是没有争取到党委政府重视的,当地的林改工作就滞后。各级林业部门的一把手,要以强烈的政治责任感和使命感,切实履行好职责,千方百计争取党委政府的重视,千方百计争取各部门的支持,千方百计落实好各项林业政策,千方百计搞好各种对林农的服务。 集体林权制度改革是一项利在当代、惠及子孙、事关全局的大事。让我们紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围,深入学习贯彻中央十七届四中全会和中央林业工作会议精神,以科学发展观为指导,进一步解放思想,开拓进取,扎实工作,全面推进北方地区集体林权制度改革,为发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展作出新的更大贡献。

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加快推进北方地区集体林权制度改革

新华社北京6月22日电绿意,在山野中萌发;激情,在山林中涌动。为了推进集体林权制度改革,党中央、国务院2003年6月25日颁布《关于加快林业发展的决定》,对改革提出了总体要求;2008年6月8日颁布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,提出用5年时间,在全国基本完成集体林权制度改革。按照中央的部署,这项重大改革正在有条不紊地全面推进。截至目前,全国有5个省基本完成明晰产权、承包到户的主体改革任务,正在积极推进配套改革,14个省区市的改革已全面铺开,其他省区市也正在进行试点。全国已确权到户的林地面积12.7亿亩,占集体林地的50%。“山定权,树定根,人定心”新中国成立以来,我国集体林权制度一直处于探索之中。随着社会主义市场经济体制的逐步建立,集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出,严重制约了农民发展林业的积极性,严重制约了林业生产力的发展,林地蕴藏的巨大潜力没有得到充分的释放。长期以来,林农“守着金山受穷”。我国是一个多山的国家,69%的国土面积是山区,56%的人口在山区。全国集体林地有25亿多亩,占全国林地面积的58%,主要分布在山区。许多省区山地面积是耕地的数倍。30年前,通过耕地家庭承包经营,充分解放了耕地的生产力,不仅解决了13亿人口的吃饭问题,而且使农民的收入得到了大幅度提高。2003年以来,福建、江西、辽宁、浙江等省率先开展以明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转为主要内容的集体林权制度改革,将林地承包到农户,实现“耕者有其山”,极大地释放了林地蕴藏的巨大潜力,有效拓展了农民就业增收的空间,受到了农民群众的热烈欢迎。党中央、国务院对集体林权制度改革高度重视。2006年以来,中央领导同志深入福建、江西、辽宁、云南等地区考察指导,多次对集体林权制度改革作出重要指示。党的十七大、十七届三中全会、国家“十一五”规划,以及近几年的“两会”、中央经济工作会议、中央农村工作会议,都对集体林权制度改革作出了部署。中央提出,在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位,承包期为70年,期满可以续包。这是这次林权制度改革的核心内容,也是与以往历次林权制度改革相比的突破所在。这项改革,把林地的使用权交给农民,让农民依法享有林木的所有权、处置权、收益权,确立了农民对山林使用权和经营权的法律地位,让百姓吃下了“定心丸”。这项改革,是农村经营体制的又一次深刻变革,是家庭承包经营政策在林业上的丰富和完善,是农村生产力的又一次大解放,就像新时期农村改革发展的一声春雷,与农村土地家庭承包具有同等重要的意义。增资源、增效益、增活力集体林权制度改革,通过山林承包到户,实现了还山还利还权于民,极大地调动了农民发展林业的积极性,初步呈现出森林资源增加、农民群众增收、林业经济增长的良好局面。林改极大地调动了农民造林育林护林积极性,促进了森林面积和蓄积的“双增长”。林改前,山林都是集体的,农民有责无权,山林被偷砍盗伐现象严重,一座座青山被剃成光头;林改后,林农成了山林的主人,“把山当田耕,把树当菜种”,积极性空前高涨,森林资源明显增加。福建、江西等省份造林面积连年增长,江西省每年完成人工造林320万亩以上。林改有效地盘活了森林资源资产,促进了农民就业增收。林改促进了林地的集约化和产业化经营,提高了林业的质量和效益。林下经济、农家乐和林产品加工业迅速发展,各种林特产业蓬勃兴起。浙江、福建等集体林业大省的林业产值超过了1000亿元。减免税费、政策性让利等措施,使农民收入大幅度增加。江西省2004年以来累计向林农让利50多亿元,农民人均年林业纯收入达到720元,是林改前的3倍。林改增加了社会就业,为应对金融危机发挥了重要作用。据不完全统计,林改以来,各地已吸纳劳动力3689.3万人。辽宁省经营林业吸纳农民就业是改革前的2.3倍。尤其是2008年以来,大量农民工下岗返乡,林改为返乡农民就业提供了平台。河北、江西、福建分别有195万、113万、55万农民工返乡务林,实现了“城里下岗、山上就业”。林改有效地改善了干群关系,促进了基层民主建设和社会和谐稳定。林改中,各地坚持把重大问题的决策权都交给农民,做到政策、程序、方法、内容、结果“五公开”,村干部与群众一起参与分山分林,党群干群关系大为改善。据对19个省份的统计,林改解决山林权属纠纷50多万起。同时,通过林改,村集体有了持续稳定的收入来源,有能力为村民办好事办实事。“老有所养、困有所帮、幼有所教、病有所医”的愿景,正大步走进林区农民的生活。四个“确保”保证改革大方向国家林业局局长贾治邦坦承,集体林权制度改革,情况十分复杂、政策性很强、改革任务很重、推进难度较大。当前,这项改革已经进入全面展开、深入推进的新阶段,一定要做到四个“确保”。坚持家庭承包经营不动摇,以分为主,确保“人人有份,人人受益”。对集体林地林木产权的初始分配,必须依法采取家庭承包经营制度,做到每个家庭及其成员平等享有承包经营权。凡是适宜实行家庭承包经营的林地,都要通过家庭承包落实到本集体经济组织的农户;对不宜实行家庭承包经营的林地,也要依法通过均股、均利等方式明晰产权。坚持“生态受保护、农民得实惠”目标不动摇,确保森林资源增长、农民群众增收。改革要把保护生态放到第一位,不能以破坏生态为代价。要维护农民利益,保证农民在林地林木产权初始分配和林业生产经营利益分配上得“大头”。坚持尊重农民意愿,民主决策,确保农民成为改革主体和受益主体。坚持尊重农民意愿和民主权利,尊重农民的创新精神,把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给农民,绝不能包办代替,更不能强迫命令、强制推行。坚持依法办事,确保改革规范有序。改革方案必须依法经本集体经济组织的村民会议同意,做到公平、公正、公开。对已经承包到户或流转的集体林地,符合法律规定、合同规范的,要予以维护;合同不规范的,要予以完善;不符合法律规定的,要依法纠正。可以采取预期分山、利益调整等方法,合理解决集体林地流转的期限过长、面积过大、租金过低的“三过”等历史遗留问题。配套措施“护航”纵深发展贾治邦表示,完成明晰产权、承包到户的改革主体任务,只是整个集体林权制度改革的第一步。真正建立起现代林业产权制度,是一项长期而艰巨的任务,必须配套出台一系列相关的政策措施。通过全面推进林改,建立现代林业发展的体制机制和政策体系,促进林业又好又快发展。近年来,各地配套改革工作取得重要进展。国家林业局在深入调研的基础上,积极推进配套改革,重点是建立支持集体林业发展的公共财政制度,完善林业投融资政策,完善林木采伐管理和林地林木流转制度,健全林业社会化服务体系。在林权抵押贷款上,2009年5月26日,中国人民银行、财政部、银监会、保监会、国家林业局联合发布《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》,在已开展林改的地区,积极开办林权抵押贷款、林农小额信用贷款和林农联保贷款等业务。林业贷款期限最长可达10年,林权抵押贷款利率低于信用贷款利率,小额林农贷款实际利率负担原则上不超过基准利率的1.3倍,并适当提高林业贷款财政贴息率。近年来,福建、江西、浙江、安徽、辽宁等10多个省份也相继出台林权抵押贷款政策意见。在开展森林保险和生态补偿上,各地加快建立政策性森林保险制度,以提高林农抵御自然灾害的能力。从2009年开始,中央财政在福建、江西、湖南3省开展森林保险保费补贴试点工作,将逐步在全国建立由中央和地方财政补贴的政策性森林保险机制,并逐步建立和完善对生态公益林补偿的长效机制,逐步提高其补偿标准。在森林采伐管理改革上,简化采伐审批程序,推行采伐限额公示制度,实行林木采伐分类管理,非林业用地林木不纳入采伐限额管理,由经营者自主采伐;商品林采伐指标五年内可结转使用。全国已有168个县市区启动了采伐改革试点,取得了初步成效。在减轻农民负担上,从2009年7月1日起,将育林基金征收标准由林木产品销售收入的20%降至10%以下,真正让利于民。此前已有8个省区市不再向农民收取育林基金,8个省区征收比例已降至10%以下,最低的降到3%。此外,各种农村林业专业合作组织建设也蓬勃发展,林业产权交易中心、森林资源资产评估等机构迅速发展。山,还是那些山;人,还是那些人。通过林改,青山迸发活力,人们释放激情,中华大地上涌起一股务林营林的新热潮,山区林区呈现出山清水秀人奋进的美好景象。展望未来,改革迈新步,林区展新姿。通过全面推开集体林权制度改革,广大山区林区将会山更绿、林更兴、民更富、社会更和谐。

今天利用半天时间召开厅局长座谈会,会议开得很好,各位厅局长都作了很好发言,内容丰富,站得高,想得远。党中央、国务院高度重视集体林权制度改革,并且把推进改革的重任交给国家林业局。对此,国家林业局党组和我本人都深感责任重大,一直兢兢业业、竭尽全力去完成这项伟大而艰巨的历史使命。下面,我根据掌握的情况,结合大家的发言,对当前改革的形势以及推进改革的基本思路谈几点意见。一、对当前林业改革形势的分析2009年是全面推进集体林权制度改革极其关键的一年。建国以来首次以中央的名义召开林业工作会议,对全面推进集体林权制度改革进行了全面部署安排。中央林业工作会议召开后,各地深入贯彻落实会议精神。截至目前,全国已有26个省区市召开了省委或者全省林业工作会议或集体林权制度改革现场会,省委书记作动员、省长作部署,并出台了含金量很高的政策文件。会议规格之高、规模之大、影响范围之广,都是前所未有的,有力地推动了集体林权制度改革。我们坚持分区指导,着力加强对西部和北方自然条件差、生态公益林多的地区的集体林权制度改革指导;建立健全公共财政支持林业发展的制度;协调出台金融支持林业发展的政策;进一步强化林权保护和流转管理;精心组织集体林采伐管理改革试点;积极推动农民林业专业合作社发展。回顾一年的工作,在中央林业工作会议的有力推动下,全国集体林权制度改革取得了重大进展。目前,已有福建、江西、浙江、云南、辽宁等10个省区基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务,另有12个省改革已全面推开,其余省也已开展改革试点。全国已完成林改确权面积15.14亿亩,占集体林地的59.4%,勘界发证面积11.36亿亩,占集体林地总面积的44.6%。改革正在逐步发挥其积极作用,取得了显著的成效,农民的潜能不断释放,造林育林护林的积极性空前高涨,森林资源得到了有效保护。通过林改,广大农民特别是山区农民得到了可观的财产,通过精心经营林地、发展林下经济和森林旅游等,农民群众得到了更多的实惠,农村经济发展的活力大大增强,社会更加和谐稳定,干群关系进一步改善。这场史无前例的集体林权制度改革,受到了亿万农民的热烈拥护和社会各界的高度评价,也引起了国际社会的普遍关注。全国集体林权制度改革虽然取得了明显成效、发展势头良好,但也应当看到,目前林改正处在深化发展的关键时刻。现在的问题是,我们能否搞好这项改革,改革是否能稳步推进,改革效果是否明显,改革是否做到不留任何后患、瑕疵和漏洞,改革是否真正地彻底地解放和发展生产力,形成长效发展机制。贵州省锦屏县解放以前因为有“林契”,形成了稳定的山林权属关系和发展机制,森林经营管理得很好,老百姓年年砍树年年种树,树越砍越多,就像年年宰猪年年养猪,猪越宰越多一样。民间流传一句话:“杀不完的猪,砍不完的树。”锦屏县森林蓄积量在解放前有980万立方米,经过人民公社后仅剩下200多万立方米。这些年来一直在积极恢复发展,到现在也只有700多万立方米,还没有恢复到解放前的水平。现在我们经营管理森林还做不到这一点,根本原因在于制度安排不合理。这个例子足以说明改革彻底了,产权落实到位了,老百姓把这当作一项产业来发展了,经营管理的积极性充分调动起来了,他们就会千方百计去种树,想方设法去发家致富,林子就越砍越多,林业发展前景就越来越好。现在,集体林权制度改革已经获得很大范围的认可和支持,党中央、国务院不断接到来自各地的积极反映。我们要深刻认识到肩上的担子重、责任大,要抓住当前的好形势,进一步提高思想认识,知难而上,扎扎实实地把改革向纵深推进。二、对下一步工作的几点意见面对当前的改革形势,怎么样进一步推进改革?下面,我讲5点意见供参考。统一思想,提高认识。要全面深入推进集体林权制度改革,就一定要把解放思想、提高认识作为一项极其重要的工作来抓。一是加强学习培训。首先要学习中央10号文件。中央10号文件是在广泛深入调研的基础上,组织了多方面力量,征求了各方面意见,最后逐字逐句地推敲完成的。大家反映中央10号文件政策规定很硬,文字很实,基本涵盖了改革所涉及的各个方面,对改革的各项要求和政策规定也写得很清楚。大家刚才热烈讨论的流转问题、山林权属纠纷处理问题等,在中央10号文件里都能找到解决的办法和指导意见。希望大家认真学习研究中央10号文件并加以具体贯彻落实。特别要认真学习温家宝总理在《求是》杂志上发表的关于林业改革的文章。温家宝总理在这篇文章中集中讲了集体林权改革要明晰产权、放活经营、完善政策、加强服务四条意见,这四条意见站得高、看得远,切合林业改革实际,具有很强的指导性和操作性。温家宝总理在文章中指明集体林权制度改革的方向和重点,就是把林地承包经营权、林木所有权承包到户。大家要逐字逐句地深入研读温家宝总理的这篇文章,这样才能正确地理解和贯彻落实中央的改革政策。中央制定的改革政策具有长期性、根本性,给予农民的承包经营权具有物权性、资本性。中央的要求是通过家庭承包的方式,把林地承包经营权和林木所有权确权到户,建立起以农民为经营主体的集体山林承包经营制度。用农民的话来说,就是“以分为主”,“包山包林包产到户”。所以说,“两权”均分、承包到户就是当前改革的方向和关键。有的地方“以股”代改、“以卖”代改,不符合中央10号文件的要求和中央林业工作会议的精神。各地要坚持改革的正确方向,紧紧抓住改革的关键,保证农民平等享有初始承包经营的合法权益。二是抓好典型示范。用成功的实践来教育大家,统一思想认识。要及时发现、培养和宣传改革各个方面的好典型、新典型。希望每一个厅局长都要抓好两个类型的典型:一个是抓好国有林场改革的典型。争取今年以中央或国务院的名义召开一个关于国有林场改革的会议,拟在这个会上交流。还有一个是抓好县一级的集体林改典型。抓思想认识的关键环节在县一级,推动林改工作的关键环节也在县一级。大家一定要抓好县一级的典型,这些典型是榜样和旗帜。我们打算在下半年或者明年适当时候,召开100个县委书记座谈会,总结交流这100个县在集体林改中承包到户落实得好,林业产业发展得好,农民就业增收效果明显,真正解放和发展了生产力的好经验、好做法。要把这些县委书记甚至乡镇长请到北京来座谈,对他们进行表彰和宣传。县一级是全面推进林改的关键,希望大家回去后注意发现和培养这样的典型,在各地推介的基础上,国家林业局组织力量调研确定。对于这些林改典型县,国家在政策和投资上要有所倾斜,加大扶持力度,把这些典型作为旗帜和模范,引导改革,推动改革。三是加大宣传力度。要充分利用有利时机,积极开展林改宣传工作,让社会各界了解、支持、参与林改,为改革营造良好的舆论环境。现在,各省区对集体林改非常支持,特别是农民反映很好。宣传就是解决思想认识问题的有效途径,目前改革仍然存在思想认识不够的问题,这说明宣传工作要进一步加强和提高。当务之急就是抓紧在“两会”召开之前,掀起新一轮集体林改宣传的新高潮。希望各省区尽快制定“两会”召开前的宣传计划。林改司要积极配合宣传办,把宣传当作集体林权制度改革的一项重要工作抓好抓实。承包到户,完善政策。把林地承包经营权和林木所有权通过家庭承包落实到户,是集体林权制度改革的核心和精髓,也是这次国务院集体林权制度改革督查的主要内容。这次督查要求各督查组深入实际,随机抽取调查对象,深入各村与农民座谈,主要检查“两权”是否承包到户,确权发证是否落实,必要时还要抽查勘界发证的质量。确权发证是一项很重要而细致的工作,需要组织精干力量投入到这项工作中去。要学习推广甘肃省泾川县明晰“两权”、承包到户的好经验。泾川县把全县每一个小班宗地都明晰权属关系,并把这些林权信息都输入到电脑里。抓好林权管理服务工作,要进一步做好林改档案建立管理工作。林权管理工作意义重大,林权登记一定要规范化,做到人、地、证相符,表、图、册一致。这项工作是今后林权流转、林权抵押贷款、森林保险等一系列深化改革工作的基础和依据,一定要准确无误。《福建省林权登记条例》开创了地方林权登记立法的先例。我们要把甘肃、福建等好经验、好做法综合整理后转发各地参考。各地一定要坚持改革的方向,坚持以分为主、明晰产权、“两权”承包到户,在此基础上着力完善有关政策,妥善处理两个相关问题。一是妥善解决以其他方式发包林地的利益分配问题。对于不宜采取家庭承包方式的林地,依法采取招标、拍卖、公开协商等其他方式发包的,也要突出一个“均”字,实行均股均利,发包所获得的收益也要坚持落实到户。不宜实行家庭承包的林地,均股均利也不是这次改革的主要方式,还是要坚持家庭承包经营为主,尽量把林地承包经营权和林木所有权承包到户。同时,也不要急于推动农民流转承包的山林。群众认识林地价值需要一段时间,要尽量避免农民过早轻易流转林地。我们这么做不是反对林权流转和林业规模经营,而是说推动林业规模经营也要在明晰产权、承包到户的基础上进行。做不到产权明晰,推进林业规模经营也是沙上筑台,根基不牢,后患很大。二是积极探索处理林权流转的历史遗留问题。这次林改客观上触及了各种历史遗留问题,这些问题涉及各种利益纠纷,一定要积极探索,妥善处理。许多地方已取得了很多好的经验做法。海南省召开调处纠纷和解决历史遗留问题的现场经验交流会,依靠科学手段把勘界搞清楚,探索采取各种方法去解决“三过”问题。陕西省在处理历史遗留问题上,也总结出“国家让集体、集体让个人、上级让下级”的“三让”经验。这些地方根据实际探索出来的解决办法,对其他地方都有借鉴意义,为各地解决历史遗留问题探了路子。总之,完善政策、“两权”承包到户还有很多工作要做,承包不到户,纠纷不解决,产权就无法落实到位。国家林业局在政策上要有所倾斜,凡是承包到户落实好的地方,强林惠农的政策先在这些地方落实,林改经费、森林生态效益补偿等各项资金支持也先在这些地方到位。希望各地加强政策完善和纠纷处理工作,在保证改革质量的前提下,加快推进确权到户、勘界发证工作,这是当前工作的关键。只要坚持和稳定明晰产权、承包到户的政策,就为各项林业改革工作的开展奠定了坚实的基础,从而更加有力地保护了广大农民的合法权益。减轻负担,放活经营。山林承包到户以后,最主要的工作就是放活经营。温家宝总理在《求是》杂志上发表的文章中把放活经营作为第二条意见,进行了深刻的分析和阐述,这说明放活经营非常重要。林业经营不放活,改革就难以巩固,成效就难以体现。第一,减轻林农负担。要抓紧检查和深入调研,看农民还有什么负担和摊派。减轻农民负担也是这次国务院关于集体林权制度改革督查的主要内容。对督查发现的有关农民负担的问题要曝光。现在,农民已经没有农业负担了,但还有林业负担。要抓紧研究,根据实际情况逐步减轻农民林业负担,直至取消农民所有林业负担。第二,推进林木采伐管理改革。这项工作已经在一些地方试点,湖南等地的试点取得了很好的经验。这些试点情况也证明了农民对其承包的林子是不会乱砍滥伐的。为什么?这是因为承包到户后,农民认识到林子就是自己的,是否采伐要考虑林木生长、市场价格等多方面因素,要实现利益最大化,不合算坚决不砍。采伐管理改革也面临一些新情况,比如山东、河南等非林业用地上造的林的采伐问题,也要抓紧研究和妥善处理,对其制定比较宽松的采伐管理政策。我们要深入调研这些新情况、新问题,整理充实湖南等地采伐改革试点所获得的好经验、好做法,转发各地参考。总之,林木采伐管理改革的总趋势是要放宽,木材运输管理等相关改革也要不断适应。第三,依法推进林权流转。搞活经营还要抓好林权流转工作,在保证稳定的前提下积极探索和推进。在改革的初期阶段,各地不宜鼓励林地承包经营权的流转,要流转的主要是林木所有权。福建等地的经验也证明了,不流转林地承包经营权也照样能搞活林业。林改涉及到的集体林地面积有27亿多亩,集体林木蓄积量达到50多亿立方米。陕西省宁陕县一户农民在这次林改中,仅分到的林木资产就高达50多万元。这些森林资源资产流转变现必将对农民增收、农村经济社会发展产生巨大的推动作用。在我国大力推进国民经济发展时,中央很担心出现经济过热和通货膨胀问题,现在钢材、水泥、玻璃等很多产业都处于产能严重过剩的状况。但是,对农村怎么投资也不会出现产能过剩的问题,尤其是我国林产品和生态产品都十分短缺,林业更具有吸纳投资的容量和发展的空间。只要能增加农民收入,就能有效地拉动内需,有利解决消费需求和购买力错位的问题。森林资源流转、林权抵押贷款,实现资产变现十分有利于吸纳投资,促进农民就业增收。为此,我们正在抓紧林权交易市场建设。已组建的中国林业产权交易所要积极协作,先设计方案,引导各地按照交易成本最小化的原则开展林权交易市场建设,让农民在林权交易市场中实现其利益最大化。因地制宜,发展产业。发展林业产业是引导集体林权制度改革深入发展的驱动力。只有林业产业发展起来了,农民看到经营林业有回报,改革成果才能真正地巩固下来。现在,各地都认识到了发展产业的重要性。当前,林业产业要突出在以下几个方向加快发展:一是发展用材林。现在,广西、云南、福建、江西等很多地方的用材林建设取得了长足发展,形成了比较成熟的产业,在树种改造、抚育经营上也探索了各具特色的路子。二是发展林下经济。辽宁、河北、山西、陕西、甘肃等林下经济发展走在前面,不少农民积极探索利用林地资源发展种植业、养殖业等林下产业,搞起养鸡、养菌、种中药材等,给农民带来了可观效益。三是发展森林旅游。各地有很多发展森林旅游的好经验、好典型。在我们今天召开座谈会的地方——广东番禺的长隆集团,就是一个鲜活的例子。长隆集团充分利用林业资源优势,发展野生动物观光等旅游,如今形成了规模庞大的产业群。四是发展特色产业。各地要根据区域优势特点,充分发展有特色、有市场、有前景的林业特色产业。一些地方发展特色产业有了成功的案例,培养成为支柱产业。比如浙江的竹产业、河南的花卉产业、陕西的苹果产业等。陕西32个县靠发展苹果,带动了这些贫困地方一大批农民致富。希望各地在发展林业产业上继续狠下功夫,加强对农民的培训和引导,因地制宜,集中力量培育支柱产业。转变职能,搞好服务。明晰产权、承包到户后,农民成为林业经营主体,同时面临许多新的困难和问题,如干什么、怎么干,种什么树、怎么种等等。面对集体林权制度改革带来的新形势,各级林业主管部门要主动转变职能,积极适应形势要求,搞好各项服务。在改革开展顺利的地方,搞好服务已经成为深化改革的重头戏了。各地要以林业产业发展为切入点,采取有力措施,认真做好政策咨询、信息、科技、金融、保险、合作经营组织发展等各方面的服务工作,加快推进林权抵押贷款、林农小额贷款、森林保险等工作,着力解决农民想发展没资金、没技术、没种苗、没门路等问题。在加强对农民的服务上,各地的一些政策规定层出不穷、异彩纷呈。政策对头了,就能极大地激发农民的积极性,极大地解放和发展林业生产力。希望各地要把加强对农民的服务当作一项重要课题,认真抓紧调查研究,因地制宜地加强指导。以上这5个方面的内容都是国务院关于集体林权制度改革督查的重点。在国务院关于集体林权制度改革督查结果出来后,对改革存在的问题要及时采取有力措施进行整改,必要时要调整财政投资结构和投资力度,还要把有关情况通报监察部门甚至国务院有关领导。下一步,我们要根据实际需要,抓紧制定2010年集体林权制度改革工作要点,把今年改革要抓的主要工作作一个安排,按时间按步骤地完成。在今年下半年或明年合适的时候,召开100个林改典型县的县委书记座谈会,进一步推进集体林权制度改革。2010年,还要启动国有林场改革,进一步拓展林业改革发展的空间。同志们,林业的任务越来越繁重,希望大家进一步增强责任感,加强组织领导,认真调查研究,深入贯彻落实中央10号文件和中央林业工作会议精神,坚持依靠人民群众,坚持依靠科学技术,坚持依靠深化改革,把集体林权制度改革和林业各项工作扎扎实实地向前推进,为实现2020年奋斗目标不懈努力!

——在北方地区集体林权制度改革现场会上的讲话

国家林业局局长 贾治邦

(2009年11月12日)

在集体林权制度改革全面展开的关键时期,国家林业局决定召开这次北方地区集体林权制度改革现场会,主要任务是:深入贯彻中央林业工作会议和中央10号文件精神,总结推广甘肃省平凉市泾川县集体林权制度改革经验,进一步提高认识,统一思想,部署推进北方地区集体林权制度改革工作。

刚才,甘肃省委副书记刘伟平同志发表了重要讲话,生动总结了甘肃省集体林权制度改革的做法和经验,对推进全国集体林权制度改革有重要指导作用。甘肃省林业厅、内蒙古自治区林业厅、青海省林业局、甘肃省泾川县和合水县、陕西省宁陕县、辽宁省清原县等7个单位作了很好的发言,讲了他们如何统一思想、提高认识,如何将中央精神和当地实际有机结合,如何发动群众等好的做法,听了以后很受启发,希望大家认真学习,深刻领会,切实把集体林权制度改革工作搞好。下面,我讲三点意见:

一、认真总结学习甘肃省泾川县集体林权制度改革的重要经验
刘伟平同志刚才讲了甘肃省集体林权制度改革的五条经验,这是甘肃省委省政府以及全省人民的改革经验,充分说明他们对集体林权制度改革的认识更为深刻,领导更为重视,工作更为扎实,群众发动更为充分。我们这次现场会之所以选择在甘肃省泾川县召开,就是因为泾川集中体现了这些经验,用改革的生动实践回答了“改不改”、“靠谁改”、“怎么改”这三个问题,为北方地区集体林权制度改革树立了样板。泾川县推进集体林权制度改革的成功做法,概括起来主要有以下三条:
坚持通过实践发动群众,解决了“改不改”的问题。泾川县“一川四塬五分山”,全县森林覆盖率由新中国成立初期的不足1%提高到37.13%,集体林地有117.86万亩,其中公益林104.6万亩。泾川县是一个老典型,取得了许许多多的荣誉。2008年9月,泾川县被甘肃省确定为集体林权制度改革试点县以后,也产生了很多顾虑,县里领导担忧的是,林子一旦分到户,60年的营造林成果如果遭受破坏,自己就会成为历史的罪人;一些乡村干部担心的是,把集体林地分到户,集体收入减少了,公益事业就没法办了;一些群众担忧的是,公益林分到户,无利可图,还增加了管护责任。针对“要不要改”的问题,泾川县委书记、县长多次召开会议,深刻领会中央和省委精神,统一干部群众的思想,消除干部群众的疑虑,坚定推进改革的决心。他们主要是通过实践而不是说教来宣传党的方针政策,解决干部群众的思想疑虑。他们选择了13个村开展试点,通过抓典型,深入细致地宣传林改政策,宣传林改后拿到林权证可以抵押贷款,宣传林改后公益林中央和各级政府要予以补偿,宣传林改后可以发展林下经济,让群众更为全面深入地了解了林改政策。他们还组织干部群众到林改试点村现场参观,用事实说话,有效地消除了干部群众的思想疑虑,让群众深刻认识到“林改是好事,一定要改”,从而解决了“要不要改”的问题。
坚持依靠群众、尊重群众,解决了“靠谁改”的问题。“靠谁来改”,就是要坚持依靠群众来改,充分地发动群众、尊重群众。用他们自己的话讲,就是坚持“四知道”要求:一是林改的要求要让农民知道,二是林改的政策要让农民知道,三是林改的进度要让农民知道,四是林改的前景和效果要让农民知道。他们按照这一要求抓点带面开展工作,在工作中还做到了“三个拓展、三个提高”,就是“通过拓展宣传载体,提高群众知晓率;通过拓展民主决策范围,提高群众参与率;通过拓展民主监督内容,提高林改透明度”。在工作进程中,他们还要求做到“三不、两自主”,即“让群众自主讨论改革方案办法,自主确定分配方案;群众对情况不清楚不实施,意见不一致不票决,公示有异议不分配”,从而确保了群众的参与权、决策权和监督权。他们还探索出了因地划分、因树作价、优劣搭配、数量平衡、现金找补、随机抓阄等划分办法,群众都认为这个办法好。同时,他们做到了“三个坚持、三个满意”:一是坚持严格执行党的改革政策,让群众对贯彻执行政策满意;二是坚持严格林改方案程序,让群众对分配的方案满意;三是坚持严格林改操作程序,让群众对分配结果满意。农民满意了,群众就发动起来了,林改的办法就有了,林改的效果也出来了,很好地解决了“靠谁来改”的问题。
坚持把握重点、规范操作,解决了“怎么改”的问题。在林改过程中,泾川县坚持了“三个注重、三个机制”。一是注重产权到户,落实承包经营机制。这是中央林改政策的核心,做到山定权、人定心、树定根。二是注重生态保护,落实管护机制。集体林权制度改革的目的之一,就是要生态受保护。生态出了问题,改革就不成功。三是注重历史遗留问题,落实纠纷调处机制。他们因地制宜,分类指导,制定的“十步流程”、“五会定案”、“四榜公示”等都很严格。这些办法都是从群众中来,从实践中来,从一线上来的。这是群众智慧的结晶。对甘肃省特别是泾川县的林改经验,我们一定要认真学习,认真总结,认真借鉴。其他北方省区也有一些好的做法和经验,但南北不一样,各个省份也不一样,各地必须因地制宜,分类指导,把中央的精神与当地的实际结合起来,不能照抄照搬。
二、进一步认识全面推进集体林权制度改革的重要意义
全面推进集体林权制度改革,关键要解决好认识问题。要认真学习中央关于集体林权制度改革的一系列文件精神,把这些精神宣传落实到群众中去,使我们上下统一思想,提高认识,更进一步地掌握好改革的方向和要求,这是当前最重要的工作。关于这一点,我感觉我们的干部,特别是林业的一些干部,认识还不够深刻,工作还不够深入,甚至有极个别的单位和干部认为改革在北方地区行不通,对中央的一些政策理解不全面,把握不准确,落实不到位,从而影响了集体林权制度改革的顺利推进。当前,我们很有必要认真解决这一问题,要通过反复学习,深刻领会中央精神,切实统一思想,提高认识,切实增强责任感、使命感,更加自觉、主动地推进集体林权制度改革。
我多次讲过,党中央、国务院对集体林权制度改革高度重视,今年召开了新中国成立以来的首次中央林业工作会议,这说明中央对这项工作十分重视,同时中央也认为这项工作的难度很大,中央希望我们积极稳妥地开展工作,确保改革取得成效。在召开中央林业工作会议之前,中央要求国家林业局根据各地的试点经验,制定一个指导全国集体林权制度改革的文件。这个文件就是2008年颁发的中央10号文件,我们也把它叫做集体林权制度改革21条。这个文件是经过三个非常重要的会议来制定的,第一个是国务院常务会议,经过讨论把原来的22条改成21条,然后又上了中央政治局常委会,听完汇报后各位常委都认为这个文件非常好,非常重要,不仅是林业的事,而且将影响整个中国的经济社会发展,有中央领导同志建议专门召开中央林业工作会议进行部署,胡锦涛总书记要求我们在给中央政治局会议汇报时把召开会议的事明确提出来。之后,在中央政治局会议上,就确定要召开中央林业工作会议,对全国集体林权制度改革进行全面部署。这个会议本来准备去年开,因为发生了汶川地震和要举办奥运会,所以延迟到了今年。在中央林业工作会议上,温家宝总理对新时期林业的地位作了精辟概括,明确提出了林业的“四个地位”,回良玉副总理对新时期林业承担的使命进行了科学分析,明确提出了林业的“四大使命”。中央之所以这么重视这场改革,我认为主要基于以下三点:
集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革,是农村生产力的又一次大解放。胡锦涛总书记特别强调,集体林权制度改革是我国农村经营制度的又一重大变革,意义确实很重大。温家宝总理指出,林业正在进行一场史无前例的集体林权制度改革,它同土地家庭承包经营一样,具有重要而深远的历史意义。30年前的“包田包产”到户,真正实现了“田有其主”,极大地解放和发展了农村社会生产力,不仅解决了全国人民的温饱问题,而且带动了整个社会的变革,深刻影响到整个生产关系和上层建筑,使我国经济社会发展发生了翻天覆地的历史巨变,使我国的综合国力大为增强,国际地位大幅提高。30年后的集体林权制度改革,就是要“包山包林”到户,真正实现“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”,从根本上解决过去长期存在的产权归属不清晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。必将再次激发亿万农民的创业热情,实现农村社会生产力的又一次大解放,进一步带动整个经济社会的大发展,进一步带动我们整个民族的振兴和繁荣。当然,林地的效益不会像耕地那么快,但是经过三年五年、十年八年的努力,一定会产生巨大的效益。只要把林地交给农民,农民就会弹奏出最美妙的乐章。
集体林权制度改革是农村经营制度的丰富和发展,具有新的时代内涵。集体林权制度改革是在坚持集体林地所有权和用途不变的前提下,把集体林地的经营权和林木的所有权,通过家庭承包经营落实到农户,确立农民对林地的经营主体地位。这次林地承包经营与当年土地承包有四个明显特点:一是具有物权性。物权法明确规定,林地承包经营权是完全的用益物权,具有独立性。林地的原始承包经营权只能由本集体经济组织的农户依法享有,任何组织和个人不得侵犯。在承包期内,集体经济组织不得收回或调整农民承包的林地,赋予农民的经营权、处置权、收益权都要依法保护和落实。二是具有长期性。2008年中央10号文件明确规定,林地承包期为70年,承包期届满还可继续承包。温家宝总理指出,农村土地承包经营权30年不变就是长期不变,70年不变更是长久不变。70年就是二三代人,群众可以通过继承来继续承包经营。这让农民吃下了长效“定心丸”,他们就会合理地安排种植和采伐,树长不成材、卖不到好价钱,农民绝对不会随意进行砍伐。三是具有流转性。中央文件规定集体林地承包到户后可以抵押,在不改变林地用途和依法自愿有偿的前提下,林地承包经营权人对林地经营权和林木所有权可采取多种方式流转,依法进行转包、出租。林木生长周期长,要使林地资源转化为资本,就需要流转,包括林地的流转。在农民承包经营一段时间后,我们可以积极引导帮助农民开展抵押、流转等,实现对集体林地的规模化经营。实际上,南方省区已经开始流转,而且通过流转吸引了大量的资本和技术进入林业。四是具有资本性或资产性。当年土地承包时,耕地上没有资产,而现在27亿亩集体林地上,有几十亿立方米木材蓄积量,林地承包到户后,这些林木的所有权就归农民所有,使农民拥有了一笔可观的、可依法合理利用的个人资产。同时,林地经营权和林木所有权还具有资本的功能,可以作为入股、抵押或出资、合作的条件。这是农村土地经营的重大突破,也是农村金融的重大突破,破解了农村发展融资难等问题,带动了金融资本向农村流动。著名经济学家厉以宁教授说,集体林权制度改革超越了农村联产承包责任制,是更深入、更彻底的土地制度改革。
集体林权制度改革是贯彻落实科学发展观的生动实践,是应对金融危机的有效举措。这场改革的出发点和落脚点是生态受保护、农民得实惠,这充分体现了发展这个第一要义,体现了以人为本,体现了全面协调可持续发展的基本要求。集体林权制度改革的重点在山区,我国发展最薄弱的地方也是山区。全国山区面积占国土面积的69%,山区拥有全国90%以上的森林资源,山区人口占全国人口的56%,山区农民还没有完全脱贫致富,山区发展潜力在山,希望在林。随着改革的深入、政策的落实,林业产业很快就会发展壮大起来,林地的潜力就会释放出来,从而把山区的资源优势变为经济优势,这必然会促进山区农民脱贫致富,推动山区发展,缩小山区与农区、山区与城镇的差距,促进城乡全面协调发展。目前,一些省区山区的农民,林改后依靠发展林下经济,收入成倍增加,比平原地区的农民还要富裕。南方有些山区的农民一亩林地一年收入可达一二万元。温家宝总理在辽宁省调研林改时,就看到当年分到林地的一些农民养林蛙,一只卖10元,一年收入好几万元。同时,集体林权制度改革还为返乡农民工提供了大量就业岗位。据不完全统计,已经全面推进集体林权制度改革的13个省份,林改开展以来为农民和返乡农民工提供了3689.3万个就业岗位。此外,农民通过林改增加收入的同时也刺激了消费,为应对金融危机发挥了积极作用。我多次讲过,应对金融危机最有效的措施是扩大内需。而扩大内需在山区有两个办法:一个是扩大投资,这样固然能够尽快地促进经济复苏,但在扩大投入的同时必须调整经济结构,如果经济结构调整不到位,投资过快形成的产能就释放不出来,这就好像吃进去消化不了、拉不出来,就有危险。另一个也是永久的办法,就是扩大消费。我们国家消费的潜力在农村,在广大农民和部分城市低收入者中,这些群体消费意愿强,消费倾向高,但口袋里没有钱,购买力低,而高收入者虽然购买力强,但消费倾向低,这就出现了购买能力和消费意愿的错位。解决的办法,就是要把“三农”问题解决好,把农村、农民的工作做好,促进农民增收致富,提高农民的消费能力,而林改恰恰是解决问题的方法之一。如果我们把集体林权制度改革坚持搞下去,不仅可以使农民获得一笔可观的资产,从长远看,还将会大幅度增加农民收入。这对于全面释放农村林地和劳动力资源的潜力,加快林业产业发展、繁荣农村经济、增加农民收入、破解“三农”问题、拉动国内消费,都具有长远的历史意义。
认识到位后,我们还必须把握好“生态受保护、农民得实惠”这两个基本目标,这是改革的出发点和落脚点,是检验林改搞的好不好、成功不成功的试金石。我在北方一些地区看到,有的地方大力发展野兔养殖业,不但野兔肉很好卖,皮经过加工也很值钱;有的地方在林下养鸡,有的在林下养磨菇,林下经济搞得非常好。如果把林子分到户了,生态破坏了,农民的收入也没有增加,改革就是失败的,因此我们一定要把握好这两个基本目标。
三、扎实有效地推进北方地区集体林权制度改革
北方地区集体林权制度改革,起步较晚、情况复杂,是全国集体林权制度改革的难点。我们必须认真贯彻落实中央林业工作会议和中央10号文件精神,站在党和国家事业全局的战略高度,采取更加扎实有效的措施,把握好关键环节,确保改革质量,切实把这场惠及亿万农民的好事办好。
坚持以分为主,切实明晰产权。给予农民平等的集体林地承包经营权是这场改革的核心内容。要在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户,真正确立农民的经营主体地位。在改革中必须坚持以分为主,明晰产权,真正确立农民的经营主体地位。凡适宜家庭承包经营的林地,都要把承包经营权落实到本集体经济组织的农户,把“我们的”变成“我的”。对不宜实行家庭承包经营的林地,也要通过均股、均利等方式明晰产权。要切实把握好四个关键环节:一是做好宣传发动,统一思想认识,把中央政策交给农民。二是制定好改革方案。改革方案必须经过农民充分酝酿、充分讨论,真正体现农民的意愿,真正落实农民的参与权、决策权和监督权。三是细致做好勘界确权。各级地方政府要做好骨干培训、保障资金等工作,保证林地调查摸底、勘界确权、档案建立等工作的顺利开展。林地勘界要由专业技术人员协助,明确四至,准确登记,做到图、表、册一致,人、地、证相符,并建立健全档案,确保经得起历史检验。四是妥善处理历史遗留问题,积极调处林权纠纷,做到“组际纠纷不出村,村际纠纷不出乡,乡际纠纷不出县”,把矛盾化解在萌芽状态,确保农村和谐稳定。宣传发动、制定方案、勘界确权、处理纠纷这四个环节都要严格按照流程,一步一步扎扎实实地搞好。在明晰产权、分林到户的同时,要放活经营权、落实处置权、保障收益权,确保四权同落实。
加强政策扶持,巩固改革成果。把林地承包经营权交给农民后,要从金融、保险和财政上加大支持力度,让农民方便、放心地经营林业,这样才能巩固扩大改革成果,让农民获得更多的经济收益。当前,要认真学习领会中央文件精神,把国家要求建立健全林业的公共财政制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、林权流转制度和林业社会化服务体系等四项制度和一个体系的内容原原本本地告诉群众。各级地方政府要尽快将林业部门行政事业经费纳入同级财政预算,彻底解决“收费养人”问题。要认真落实《育林基金征收使用管理办法》和林木良种补贴政策,坚决制止和取消各种乱收费、乱摊派,切实减轻农民负担。要建立健全金融保险等支撑制度,让农民放心经营林业。要对林木采伐管理制度进行改革,建立健全林权流转制度和林业社会化服务体系,方便于农民,让农民有收益。对于2010年国家重点公益林补偿标准提高到每亩10元的政策,要研究怎样把承包到户的公益林补偿资金兑现到农民手中,进一步调动公益林管护的积极性。这些政策包括四项制度和一个体系,不仅基层的同志要认真学习落实,各部门的同志也要认真学习落实。
大力发展林业产业,尽快增加农民收入。要巩固扩大改革成果,让农民获得更多的经济收益,关键在于要培养和引导农民大力发展林业主导产业。11月初,我们在江苏邳州市召开了全国林业产业大会,明确提出要大力发展木材加工、森林旅游、油茶等木本粮油、竹藤、花卉、野生动植物繁育利用、木浆造纸、林业生物质能源、林产化工、沙产业这十大林业支柱产业,努力把我国建设成为林业产业强国。南方目前的主导产业是搞商品林、搞油茶。北方也要依托丰富的山地资源优势,因地制宜发展特色主导产业。陕西省集体林权制度改革后,正在着手规划发展1000万亩核桃、500万亩红枣和300万亩花椒。甘肃平凉的苹果产业搞的也很好。但是,也要注意解决好生态林与商品林的关系,要按科学合理的比例发展,同时要把握好两个原则:要保证林地的用途不改变,林地的质量不下降。产业发展是一个长期过程,一定要坚持稳步推进,不能急于求成,要逐步提高农民的素质,逐步把林业产业发展起来。
加大科技投入,提高服务水平。目前,林业科技投入比较少,服务水平还不到位。林改明晰产权、分林到户后,林业部门的工作还没完,还要管。例如,林改后生态林和商品林怎么发展,原来三北工程建设中林分质量不高的林木怎么间伐抚育,林木有害生物怎么防治,这些都需要加大科技投入。要因地制宜地研究经营不同类型的生态树种、商品树种,包括经济林树种。要积极组织引导农民成立农协和专业合作社,有效提高服务水平,进一步推进规模经营。
精心培育典型,搞好骨干培训。“点亮灯一盏,照亮一大片。”培育和宣传好典型,是推进集体林权制度改革的重要经验。北方地区13省区在改革实践中已涌现出了一大批先进典型,各地要精心培育,大力宣传,以点带面,推动全局。各地要高度重视培训工作,特别要加强对县乡领导、村组干部和林改骨干的培训,形成一支熟悉政策、掌握方法、明白规范的高素质的骨干队伍,确保改革顺利推进,确保改革取得实效。
加强组织领导,狠抓工作落实。集体林权制度改革离不开各级党委政府的支持,凡是各级党委政府重视的,当地的林改工作就进展快;凡是没有争取到党委政府重视的,当地的林改工作就滞后。各级林业部门的一把手,要以强烈的政治责任感和使命感,切实履行好职责,千方百计争取党委政府的重视,千方百计争取各部门的支持,千方百计落实好各项林业政策,千方百计搞好各种对林农的服务。
集体林权制度改革是一项利在当代、惠及子孙、事关全局的大事。让我们紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围,深入学习贯彻中央十七届四中全会和中央林业工作会议精神,以科学发展观为指导,进一步解放思想,开拓进取,扎实工作,全面推进北方地区集体林权制度改革,为发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展作出新的更大贡献。